淺析建筑垃圾處理生產線綜合補償機制

　近年來，鄭州的建筑垃圾處置管理工作日趨嚴格，運輸處置價格趨于合理，車容車貌和偷亂倒問題得到控制，但由于末端消納場所和處置設施的缺乏和管理不足，始終制約著建筑垃圾管理工作根本性好轉。
　　現在，一方面是全市建筑垃圾出土量不斷上漲，一方面是全市土地資源有限，建筑垃圾消納場所卻不斷下降，同時，消納場所與處置設施的設立，必然給周邊環境帶來一定污染，區政府主觀上不愿意對這方面投入建設力量，導致了現在本市消納場所與處置設施不足以支撐全市建筑垃圾的消納，延伸出建筑垃圾亂傾倒等矛盾問題，產生了不良的社會影響。建立一定的補償機制，尤其是建筑垃圾處理生產線跨區的綜合補償機制，能有效提高區的積極性，緩解現在建筑垃圾消納的緊張局面，進而對建筑垃圾的“三化”處置及城市環境綜合整治，具有重要的推動作用。
　　國外建筑垃圾處理生產線垃圾補償機制情況
　　1.美國，如果由政府興建的垃圾破碎、危險廢物破碎等以及其他公共設施對私有財產的價值造成損害，那么財產的所有者可以通過法院提起訴訟，要求政府補償其損失。如果法院確認是由政府的行為導致這些財產損失的，那么可以認定政府的這些行為構成了“反向征收”，反向征收并不需要實際占有，只是源于政府行為直接導致了財產貶值。根據美國憲法第五修正案，政府需要對受到損失的私有財產所有者進行補償。針對垃圾破碎設施建設項目補償原則，第一是津貼補償原則，凡是給周邊居民帶來風險的項目，必須由政府支付津貼，用于提升當地社區的公益、環保、福利設施和服務，以此作為補償。第二是多點原則，從一開始就提出多個可選的地點，而不是只定一個。第三是拍賣原則，就是將該項目加上津貼款項，在多個選定的地點中拍賣。先以一個津貼補償額度作為起拍價，如果沒有一個地區愿意接受，表明大家都認為，這個價格補償不了風險。則需要將津貼額度提高，直到有一個地區愿意接受為止。建設方可以設定一個上限，超過上限后就意味著，公眾認為風險極其大，大到無人能夠補償，項目應當取消。
　　2.日本建筑垃圾處理生產線，政府通過補償金、廉價熱能和電能、低房價等優惠措施對周邊居民做一定的補償，補償對象一般為距離廠區1公里范圍內的居民，除項目占地的征地補償外，焚燒廠的環境補償重點采用間接補償的方式，如配套公共設施建設和公共服務的優惠使用等。包括廠方出資建設配套設施和政府對市政公用設施的公共服務給予優惠等。
　　3.韓國建筑垃圾處理生產線，1995年即制定了“促進垃圾破碎設施毗鄰地區援助的法案”，垃圾破碎設施距離其他行政區劃邊界小于2公里的，需與毗鄰區域政府進行協商補償，或由國家環境糾紛調解委員會進行調解;法案還規定垃圾破碎企業需為毗鄰地區居民提供移動設施等公共便民設施，并由企業、垃圾破碎補償地區政府、垃圾破碎收費共同設立受償居民基金，當地政府負責管理，用來提高周邊居民收入和福利，補償范圍由政府和居民確定;例如一些垃圾焚燒發電廠專門聘請居住在廠區附近的4名家庭婦女擔任監督員，并對焚燒廠圍墻外300米范圍內的居民實行環境補償政策，給予相應補貼與用電優惠，導致出現了垃圾焚燒廠周圍房價不降反升現象。
　　本土建筑垃圾處理生產線概況

　　我國環境補償相關的研究始于20世紀80年代，開展時間較早，對于森林、礦區、流域的環境補償研究較多，《中華人民共和國森林法》、《水污染防治法》、《礦山環境保護條例》中都明確對相關領域的環境補償提出了要求，各地相關的規章制度也較多，但對于生活垃圾領域的環境補償研究較少，現在政策方面較為缺失。2007年國家環保總局《關于開展生態補償試點工作指導意見》，省地級也相繼發布了相關文件，如浙江省2005年下發的《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》、廣東省物價局2006年下發的《關于運用價格杠桿促進環境保護的意見》、廣東省人民政府辦公廳印發了《廣東省生態保護補償辦法》、北京政府公告發布了《關于建立生活垃圾破碎調控核算平臺的意見》)、廣州市2012年5月《廣州市生活垃圾終端破碎設施區域生態補償暫行辦法》、蘇州市2010年7月下發的《關于建立生態補償機制的意見(試行)》、2011年鄭州下發《鄭州市生活垃圾跨區轉運、處置環境補償資金管理辦法》。但是都是針對生活垃圾跨區域破碎的環境補償，還沒有針對建筑垃圾異地破碎的補償案例。
　　通過對美國、日本和韓國等發達國家在城市生活垃圾破碎環境補償方面的研究，并研發本土北京、鄭州、廣州、南京等先進城市已在生活垃圾破碎環境補償上推出的相應規定或措施，可供借鑒的經驗總結如下：
　　1.通過法律法規進行約束和支持。用法律法規做保障，真正實現環境補償的目標。對于城市生活垃圾破碎補償而言，建立補償機制的重要任務之一就是構建補償的政策法規體系框架，在制定相應法律法規時，要注重現有政策之間的沖突，注重修訂一些影響補償效率發揮的條款，制定相應的補償辦法，通過立法程序將補償的原則具體落實到政策法律體系框架中，并使之具體化和有可操作性，使補償有法可依。
　　2.重視建立補償多元主體籌資機制。盡管補償資金的重點來源為財政資金，而配套資金無法到位，導致補償效果受到很大限制。由于補償多是區域、流域之間不同利益相關者發生的，區域經濟研發不平衡，區域間橫向資金籌措機制在某種程度上也會影響生態建設的可持續性，因而改革現有補償的財政政策，加大區域間橫向轉移支付力度，就成為一個重要的改革方向。
　　3.重視補償的監測評估。補償數額與補償的效果之間有一定的必然聯系，如果不考慮所補償對象發揮環境、經濟及社會效益的高低，采用一個統一標準，補償效果將難以如愿。因此應對補償機制進行常規的監測和評估以了解其對環境改善與區域研發的貢獻，依據貢獻大小給予不同程度的補償。通過對補償內容的評估與監測來建立動態調整機制，有助于制定科學合理的補償標準。
　　4.重視建立社會參與協商機制。制定補償政策是為了能夠有效協調受損者、受益者以及其他利益相關者的經濟利益關系。本土外較為成功的補償案例中都注重在補償過程中利益相關者的常見參與，能結合地區差異來認定補償對象，在補償標準的制定上，考慮了生態環境差異，補償政策的制定過程盡可能充分考慮利益受損者的需求及受益者的支付能力，考慮不同相關利益者的協調。
　　現在較多的是垃圾破碎環境補償理論，一般認為重點涉及外部性理論、公共產品理論、環境公平理論和鄰避效應。其中外部性理論認為存在外部不經濟效應時，應向企業征稅;存在外部經濟效應時，應給企業以補貼，通過征稅或補貼，就可以實現外部效應的內部化。
　　公共產品理論認為公共產品在使用過程中易產生兩個問題：“公地的悲劇”和“搭便車問題”，需要通過制度設計解決公共產品消費中的“搭便車”現象和激勵公共物品的足額供應。
　　環境公平理論要求在破碎環境問題上，不同國家、地區、群體之間擁有的權利和承擔的義務必須公平對待，體現了人們在利用和保護環境的過程中，對其權利和義務、投入和所得的一種公平評價。
　　鄰避效應是社會失靈現象的表現之一，指的是當國家推行某些對社會整體而言是必要的政策時,政策目標地區卻強烈反對把當地作為政策目標的草根移動。政策目標地區居民或所在地單位因擔心鄰避設施對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡清潔，滋生“不要建在我家后院”的心理現象。鄰避現象展現出特定大眾自我矛盾的態度:原則上贊成政府施政目標,但該目標的預定地不能與我家“后院”毗鄰。
　　鄭州市中間城區無法建建筑垃圾破碎設施，需要在郊區建破碎設施，中間城區的建筑垃圾運至郊區的破碎設施進行破碎，中間城區需為此支付給破碎設施所在區建筑垃圾破碎綜合補償費，是有條件的、區與區財政之間的橫向轉移支付,用于糾正某些公共產品或服務的外部性。
　　基本原則
　　1.誰導出、誰補償;誰導入、誰受償原則。這條原則即體現了受益者補償、受損者受償的原則，這是綜合補償遵從的第一原則，在建筑垃圾破碎過程中，垃圾產生區將垃圾運送到破碎設施所在地進行消納或資源利用，應該對垃圾破碎造成的直接和衍生的各種損失進行負責，垃圾破碎區承擔著因垃圾破碎而產生的各種成本和損失，應獲得相應的補償和照顧，應建立建筑垃圾導出區對導入區的長效補償機制。
　　2.以街鎮為主、區適當受償原則。明確建筑垃圾導入區獲得補償資金后的使用范圍，即補償資金重點用于破碎設施所在街鎮及周邊街鎮，少部分用于區進行統籌。
　　3.生態優先、研發優先原則。垃圾破碎直接影響到破碎區的生態環境質量和環境容量，同時造成區域間的不平衡研發。堅持生態優先即是修復、重建因垃圾破碎影響到的生態環境，堅持研發優先即是改善、協調垃圾產生區與垃圾破碎區之間的統籌研發，有效平衡區域可持續研發、保護優化區域生態環境質量,體現出建立垃圾破碎綜合補償機制的本來要義。
　　4.政府主導、社會參與原則。建立建筑垃圾處理生產線綜合補償機制，重點是通過創新體制機制，發揮政府在法律、經濟和必要的行政手段上的作用,完善對垃圾破碎的調控手段和政策措施，彌補因垃圾破碎的經濟外部性、市場條件不完善等導致的市場失靈。同時，積極引導社會各方參與，引入并完善利益分配與調整等方面的市場運作機制。
　　5.充分補償、現實可行原則。建筑垃圾處理生產線綜合補償原則上應對因垃圾破碎而產生的各種成本或損失進行補償。因垃圾破碎造成的影響是多方面的，加上垃圾破碎區服務于多個產生區，由此衍生的社會經濟影響非常復雜，要定量研發生態環境成本、社會成本和經濟成本就顯得十分困難。實際上，建筑垃圾破碎和生活垃圾破碎相比在環境和經濟社會等方面影響較弱，重點考慮解決中間城區無法建設破碎設施，在確定補償標準等指標時,應結合所在地區的經濟社會研發實際情況,盡量做到應補盡補，在具備可操作性的基礎上，逐步加大補償力度，完善補償措施，使補償機制體現公平與效率。
　　補償機制框架
　　補償機制框架包括補償主體、補償客體、補償方式、補償標準和外圍的配套保障機制等方面的內容。
　　1.補償主體和客體
　　補償主體為：補償活動的發出者，依據“外部性理論”、“受益者補償原則”，建筑垃圾異地處置綜合補償主體應該是生態服務正外部性的享受者或是生態服務負外部性的產生者，應為建筑垃圾產生區的政府。
　　補償客體為：補償主體權利、義務所指向的對象，依據“外部性理論”、“受損者受償原則”，建筑垃圾異地處置綜合補償客體應該是生態服務負外部性的承受者或是生態服務正外部性的產生者，應為建筑垃圾處置點所在區的政府。
　　2.補償方式
　　補償類型和方式的確定應優先考慮受影響區域經濟社會的協調、研發和環境質量的改善，同時，需結合實際設立多種補償形式，盡可能滿足補償客體多樣化的選擇意愿。補償方式一般有貨幣補償、實物補償、政策補償、保障性補償。具體可以采用如下方式：
　　——貨幣補償模式。所謂貨幣補償模式是指市政部門將生產補償費、生活補助費、健康補償費和心理補償費以貨幣形式按月支付給周邊居民。在其它發達國家的垃圾破碎項目中,采用貨幣補償的達90%以上。從近期來看,貨幣補償措施簡便易行,政府樂于用此辦法,特別是經濟發達國家民眾也愿意接受貨幣補償。但是一旦有限的補償金用完,經濟來源就會成為問題。所以盡管貨幣補償模式在現實中是重要的補償辦法,在實際運行中也需盡可能地兼顧其它補償方式。
　　——實物補償模式。所謂實物補償模式就是幫助當地建設和完善公共基礎設施，如環衛設施、村莊道路等;資助當地修建公園、健身游泳設施等;修建圖書館、博物館等公共文化教育設施;垃圾破碎的副產品免費提供給周圍居民;在垃圾破碎設施周邊設立綠色屏障區，加大道路揚塵治理等環境治理投入。
　　——擇業補償模式。擇業補償模式就是通過二、三產業來安置周邊居民，它要求政府積極創造條件，向周邊居民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。這種模式重點有兩種:一是“區鄉鎮安置”的原則。二是把農民推向市場,由農民自謀職業,但政府負責為其建立社會統籌保險。中間城區和郊區達成“就業補償—垃圾破碎”交叉解決的辦法，由市政府協調，由中間城區提供部分就業崗位，解決垃圾破碎設施附近農民就業問題應被視為一個較好的辦法，但這種方式一般用于設施建設期。
　　——入股補償模式。此模式是根據國土資源部印發的《關于完善失地農民征地補償安置制度的指導意見》,讓垃圾破碎設施受損區域居民以土地使用權入股相關項目，用取得的收益補償其損失。
　　——社會保障補償模式。此模式是將受垃圾破碎設施影響的周邊居民納入社會保障體系,有利于解決受垃圾破碎設施影響周邊居民的后顧之憂。
　　根據建筑垃圾異地處置補償特點，推薦采用實物補償方式。
　　3.補償范圍
　　建筑垃圾處理生產線跨區處置綜合補償范圍為本區無法自行消納，需轉運至本市外區消納的建筑垃圾，現在先行實施拆房垃圾和裝修垃圾跨區運輸處置的補償，工程垃圾若跨區進入市級拆房垃圾和裝修垃圾資源化處置點也需參照拆房垃圾和裝修垃圾進行補償，工程泥漿待相關配套處置設施建立后再實施補償，工程渣土以回填為主，無破碎設施，不進行補償。
　　按照鼓勵各區積極設置建筑垃圾利用處置設施的目的，本次綜合補償重點針對利用處置點所在區，若利用處置點位于兩個區的交界處，對相鄰的區適當進行補償。
　　4.補償標準的核算辦法和范圍
　　(1)補償標準的核算辦法
　　環境補償標準即在一定的社會經濟條件、社會公平觀念下，補償主體向補償客體按事先確定的依據所支付的具體補償數額，依據“充分補償、現實可行”的原則，補償主體應對因垃圾破碎而產生的各種影響或損失進行核算，計算出總的損失價值，并結合社會研發水平與補償客體協商一致后確定具體數額。
　　垃圾破碎可能對所在區域造成的損失涉及環境損失、健康損失、心理影響、農業損害、不動產貶值、研發受阻。現在垃圾破碎環境補償標準的確定參照現在研究較多的各類生態補償標準核算辦法，一般從以下幾個方進行初步核算：生態保護者的投入和機會成本的損失;生態受益者的獲利;生態破壞的恢復成本;生態系統服務的價值。
　　a 按生態保護者的直接投入和機會成本計算
　　生態保護者為了保護生態環境，投入的人力、物力和財力應納入補償標準的計算之中。同時，由于生態保護者要保護生態環境，犧牲了部分的研發權，這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是生態補償的很低標準。
　　b 按生態受益者的獲利計算
　　生態受益者沒有為自身所享有的產品和服務付費，使得生態保護者的保護行為沒有得到應有的回報，產生了正外部性。為使生態保護的這部分正外部性內部化，需要生態受益者向生態保護者支付這部分費用。因此，可通過產品或服務的市場交易價格和交易量來計算補償的標準。
　　通過市場交易來確定補償標準簡單易行，同時有利于激勵生態保護者采用新的技術來降低生態保護的成本，促使生態保護的不斷研發。
　　c 按生態破壞的恢復成本計算
　　資源開發活動會造成一定范圍內的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等，直接影響到區域的水源涵養、水土保持、景觀美化、氣候調節、生物供養等生態服務功能，減少了社會福利。因此，按照誰破壞誰恢復的原則，需要通過環境治理與生態恢復的成本核算作為生態補償標準的參考。
　　d 按生態系統服務的價值計算
　　生態服務功能價值評估重點是針對生態保護或者環境友好型的生產經營方式所產生的水土保持、水源涵養、氣候調節、生物多樣性保護、景觀美化等生態服務功能價值進行綜合評估與核算。本土外已對相關的評估辦法進行了大量的研究。就現在的實際情況，由于在采用的指標、價值的估算等方面尚缺乏統一的標準，且在生態系統服務功能與現實的補償能力方面有較大的差距，因此，一般按照生態服務功能計算出的補償標準只能作為補償的參考和理論上限值。
　　但是上述辦法都涉及客觀條件、基礎數據、參數選擇以及辦法本身的局限性的影響，結果可能差異很大。而且建筑垃圾處理生產線不同于生活垃圾，對環境的影響相對較小，可將其看作建筑材料加工利用廠，只是其原材料是利用廢棄的裝修垃圾和拆房垃圾，但是或多或少會產生一些負面影響，重點包括：一是對建筑垃圾進廠運輸道路損壞加速;二對運輸道路沿途增加揚塵污染和路面污染;三是對利用處置設施周邊道路等場所增加揚塵和噪聲污染。因此建筑垃圾跨區破碎綜合補償費難以根據上述常用的垃圾破碎環境補償標準核算辦法進行測算，而是從鼓勵各區建設利用處置設施的角度進行補償標準的核算，通過計算消除上述三方面重點影響采取的措施所需投入的辦法來測算補償標準。
　　(2)補償標準核算范圍
　　根據綜合補償僅針對處置點所在區的原則，補償標準核算的具體范圍為建筑垃圾運輸途經的處置點所在區的道路以及處置點周邊區域。
　　(3)補償標準測算
　　拆房和裝修垃圾異地處置補償費重點包括三方面：
　　a 裝修垃圾和拆房垃圾產生區域運輸到處置點，使得處置點所在區域的道路因增加建筑垃圾運輸車流量導致道路損壞加速，而需增加的道路維護費用;
　　b 為降低處置點進場道路(僅考慮處置點所在區范圍內的道路)揚塵對周邊環境的影響，采取增加道路清掃、沖洗保潔作業措施而增加的費用;
　　c 為降低處置點揚塵和噪音對周邊環境的影響，采取設置防護林帶和增加周邊區域道路清掃、沖洗保潔作業措施而增加的費用。